IL CASO
Si chiede di sapere se l’attribuzione in capo al responsabile del servizio di polizia locale di poteri istruttori in ordine al rilascio di autorizzazioni o concessioni per l’uso della strada in materia di occupazioni, accessi e diramazioni e pubblicità sia conforme a legge o se al contrario possa ingenerare un vulnus di conflitto di interesse, potendo lo stesso responsabile trovarsi nella condizione da un lato di dirigere l’istruttoria e dall’altro di eseguire controlli.
Su un terreno più specificamente sanzionatorio, fin dal 2004 (Corte di Cassazione, Sez. I civile, 1° aprile 2004, n. 6362) non sussiste più alcun dubbio sulla sussistenza della competenza dirigenziale nella adozione di provvedimenti irrogativi di sanzioni ai sensi dell’articolo 18 della legge 24 novembre 1981, n. 689.
Il principio della separazione delle competenze spettanti da un lato agli organi di governo e, dall’altro, alla dirigenza, si fonda in particolare sull’esercizio di funzioni: quelle di governo sono riservate agli organi di governo e consistono, in sostanza, nella fissazione di programmi ed indirizzi generali, nonché nel controllo della gestione.
Sul versante opposto non può più revocarsi in dubbio che l’emanazione dell’ordinanza ingiunzione di cui all’articolo 18 della legge 689/1981 non rientra in alcun modo nella funzione di indirizzo, atteso che tale atto, collocato al culmine di un procedimento sanzionatorio assume valenza certa di atto di amministrazione attiva e diretta.
Rientra, quindi, nelle competenze dirigenziali (o al soggetto posto al vertice della struttura burocratica di riferimento) ex articolo 107, d.lgs. 267/2000 l’adozione delle ordinanza-ingiunzione ex articolo 18 legge 689/1981.
Quindi, spostando più l’attenzione sul tema oggetto di attuale analisi, può osservarsi che se non sussiste illegittimità alcuna nel riconoscere in capo al vertice della polizia locale il potere di irrogare sanzioni su accertamenti, se del caso, eseguiti da appartenenti al medesimo organo di polizia, ancora meno ne sono ipotizzabili ove al posto del potere irrogativo di sanzioni si inserisce un più semplice potere istruttorio di rilascio dei titoli abilitativi allo svolgimento delle attività indicate.
Del resto, anche su un terreno prettamente concettuale e logico, non è dato ravvisare contrasti nell’ipotizzare in capo allo stesso soggetto poteri istruttori e di controllo, se si esclude, ovviamente, l’identità nominativa di soggetto operante.
Infatti, sembrano ormai consolidati e superati i dubbi a tal proposito più volte sollevati.
Il fatto che vi sia una ovvia separazione tra la fase istruttoria e quella di controllo di un medesimo procedimento non pone problemi di conflitto di interessi.
Anche solo volendo fare un parallelismo ontologico tra la struttura procedimentale generalizzata della legge 241/1990 e quella specifica sanzionatoria della legge 689/1981, rappresenta logica conseguenza delle cose che la fase istruttoria nella legge 241/1990 (o dell’accertamento nella legge 689/1981) o in qualsiasi altro procedimento amministrativo possa e debba essere curata da un soggetto posto nella stessa organizzazione strutturale diretta dall’organo chiamato poi ad eseguire i controlli e, se del caso, a quello chiamato ad adottare il provvedimento finale e la gestione del procedimento amministrativo non prevede assolutamente che la fase del controllo debba essere posta in essere da soggetti diversi da quelli preposti a rilasciate i preventivi titoli abilitativi, espliciti od impliciti che siano.
In altri termini, non è dato rinvenire nel panorama normativo attuale una norma che vieti al vertice di una struttura burocratica di rilasciare titoli autorizzativi allo svolgimento di attività poi oggetto di controllo da parte di appartenenti alla stessa autorità amministrativa.
Il problema, allora, si sposta sul versante rischi di corruzione e su tutta la congerie di disposizioni e di linee guida che in generale prevedono come indicazione di carattere generale che negli schemi organizzativi interni di ogni singolo ente si cerchi di evitare di far coincidere la figura dell’organo accertatore con quello che poi sarà chiamato all’adozione del provvedimento finale o, in misura minore, che abbia curato la fase istruttoria.
Tale accorgimento sarà – evidentemente – facile nei comuni di grandi dimensioni – molto più difficile in quelli di più ridotte o microscopiche grandezze ove, ferma rimanendo la assenza di norme che lo impediscano e determinino possibili spazi di illegittimità formale degli atti adottati, il rischio di inquinamenti corruttivi deve essere perseguito in altri modi, senza però impedire che, come nel caso di specie, al comandante sia attribuito – riteniamo in questo spazio con piena legittimità – il potere di adottare atti istruttori o irrogativi di sanzioni ex articolo 18 legge 689/1981 anche su accertamenti eseguiti da personale alle proprie dipendenze.
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