CASI RISOLTI – Applicazione delle maggiorazioni semestrali alle sanzioni amministrative

IL CASO

Si chiede se in sede di redazione delle ordinanze ingiuntive necessita applicare all’importo dovuto gli interessi previsti del 10% semestrale come previsto dalla L. 689/1981. 

Se la domanda è riferita alle ordinanze ingiunzione per violazioni amministrative diverse dal codice della strada, in sede di ordinanza non trovano applicazione le maggiorazioni semestrali.

Diversamente, se si voleva intendere le ingiunzioni di pagamento di cui al regio decreto 639/1910, per la riscossione coattiva quale strumento alternativo alla cartella di pagamento, sia per la riscossione delle sanzioni non pagate relative ai verbali del codice della strada, sia relativamente alla riscossione delle ordinanze ingiunzione in materia di codice della strada emanate dal Prefetto e anche per le ordinanze ingiunzione di pagamento adottate dal comune in relazione a violazioni amministrative diverse da quelle del codice della strada, si ritiene che trovi attuazione la maggiorazione semestrale prevista dalla legge 689/81.

Sull’applicabilità delle maggiorazioni semestrali anche alle ingiunzioni di pagamento di cui al citato decreto regio (impropriamente definite ingiunzioni fiscali) si registrano interpretazioni non concordanti, soprattutto in alcune sentenze di merito.

A dire il vero non vi è assoluta concordanza nemmeno sull’applicazione delle maggiorazioni in sede di riscossione coattiva dei verbali per violazioni del codice della strada divenuti titolo esecutivo, ma si può dire che tale aspetto sia superato ormai da un indirizzo maggioritario della Cassazione, fatto proprio dal Ministero dell’interno.
Quanto all’ingiunzione di pagamento di cui al R.D. 639 del 14 aprile 1910 questo è stato per un breve periodo addirittura l’unico strumento di riscossione coattiva concesso alle amministrazioni locali, anche per i crediti derivanti dall’omesso pagamento delle sanzioni amministrative in genere e per quelle del codice della strada, in particolare. Diversamente, le amministrazioni statali si sono sempre potute servire anche della riscossione mediante cartella di pagamento.
Non vi è dubbio che le maggiorazioni semestrali trovino applicazione per la riscossione coattiva delle sanzioni del codice della strada mediante cartella di pagamento, anche con riferimento al verbale che, una volta divenuto titolo esecutivo per una somma pari alla metà del massimo edittale segue il procedimento dell’articolo 27 della legge 24 novembre 1981, n. 689, come richiamato dall’articolo 206 del codice della strada.
Quindi, il soggetto obbligato al pagamento della sanzione che non abbia ottemperato all’obbligazione è soggetto alla riscossione coattiva e, per ogni semestre di ulteriore ritardo nella corresponsione di quanto dovuto è prevista una ulteriore sanzione, definita maggiorazione, per ogni semestre successivo a quello in cui la sanzione è divenuta esigibile e fino a quello in il ruolo è trasmesso all’esattore, secondo quanto stabilito dal citato articolo 27 della legge del 1981.
Appare evidente che il procedimento sopra descritto trovi applicazione anche alla riscossione coattiva mediante ingiunzione di pagamento, non tanto per una applicazione analogica, ma perché tanto prevede l’articolo 206 del codice della strada con rinvio all’articolo 27 della legge 24 novembre 1981, n. 689 ed è ovvio che non si possa distinguere un diverso procedimento per la riscossione mediante ingiunzione di pagamento, tenuto conto che, diversamente opinando, si finirebbe per individuare due diverse procedure per la riscossione coattiva dello stesso titolo, una per le amministrazioni statali che applicherebbero le maggiorazioni semestrali per ritardato pagamento e una per le amministrazioni locali che applicherebbero unicamente gli interessi legali, salvo che adesso è possibile anche per le amministrazioni locali ricorrere alla riscossione mediante cartella di pagamento, con il risultato altrettanto aberrante che a seconda della scelta operata si applicherebbero o non si applicherebbero le maggiorazione.

Quindi, il risultato sarebbe aberrante perché chi fosse chiamato al pagamento coattivo di una sanzione irrogata dalla Polizia Stradale o dai Carabinieri sarebbe onerato delle maggiorazioni per ritardato pagamento, mentre la stessa sanzione irrogata dalla Polizia Locale non subirebbe le maggiorazioni previste dall’articolo 27 della legge 689/81, solo ove l’amministrazione locale avesse optato per la riscossione mediante ingiunzione di pagamento.
Pertanto, si ritiene che, mutatis mutandis, le maggiorazioni semestrali per ritardato pagamento siano applicabili a prescindere dallo strumento di riscossione coattiva, poiché le norme di riferimento per quanto riguarda le sanzioni amministrative restano l’articolo 206 del codice della strada e l’articolo 27 della legge 689/81.
A confermare tale conclusione si segnala, ad esempio, l’articolo 15 del D.L. 34/2019 (decreto crescita), il quale ha previsto l’estensione della definizione agevolata delle entrate regionali e degli enti locali, disponendo che:

“Con riferimento alle entrate, anche tributarie, delle regioni, delle province, delle città metropolitane e dei comuni, non riscosse a seguito di provvedimenti di ingiunzione fiscale ai sensi del testo unico delle disposizioni di legge relative alla riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato, approvato con Regio decreto 14 aprile 1910, n. 639, notificati, negli anni dal 2000 al 2017, dagli enti stessi e dai concessionari della riscossione di cui all’articolo 53 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, i predetti enti territoriali possono stabilire, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, con le forme previste dalla legislazione vigente per l’adozione dei propri atti destinati a disciplinare le entrate stesse, l’esclusione delle sanzioni relative alle predette entrate”. Il comma 5 della citata norma, dispone, altresì, che “Si applicano i commi 16 e 17 dell’articolo 3 del decreto-legge 23 ottobre 2018, n.119 convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2018, n. 136”. 

In particolare, il comma 17 dell’articolo 3 del D.L. 119/2018 dispone che:

“Per le sanzioni amministrative per violazioni del codice della strada, di cui al decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, le disposizioni del presente articolo si applicano limitatamente agli interessi, compresi quelli di cui all’articolo 27, sesto comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689. ”. 

Quindi, è evidente l’estensione delle maggiorazioni anche alla riscossione coattiva delle sanzioni amministrative pecuniarie per violazioni del codice della strada e, addirittura, nella definizione agevolata prevista dalle prefate norme, per espressa previsione del richiamato articolo 3, comma 17, del D.L. 119/2018, l’agevolazione sarebbe limitata ai soli interessi che ai sensi dell’articolo 27 della legge 689/81, sono compresi nelle maggiorazioni e non anche alle maggiorazioni stesse quali sanzioni per ritardato pagamento.

Quanto poi alla giurisprudenza si segnala che il Tribunale Firenze, Sez. II con sentenza del 4 novembre 2020 ha accolto il ricorso del Comune di Firenze che aveva proposto appello per l’esame dell’eccezione, non esaminata in primo grado, secondo la quale la maggiorazione di cui all’art. 27 della legge 689/81 non si applicherebbe nell’ipotesi in cui l’ente proceda all’escussione coattiva, non mediante formazione del ruolo, ma in proprio, ai sensi del R.D. n. 639 del 1910. Il Tribunale ha ritenuto che in relazione <<all’applicabilità dell’art. 27, comma 6, alle sanzioni per violazioni al codice della strada, in adesione al più recente indirizzo della giurisprudenza di legittimità (cfr. Cass. 16767/18 che richiama Cass. 22100/2007 e Cass. 1884/2016), deve ritenersi che la maggiorazione del 10% semestrale prevista dalla norma in questione si applichi anche alle violazioni del codice della strada, non risultando detta maggiorazione esclusa dal regime sanzionatorio di cui all’art. 203 codice della strada. In particolare l’art. 206, comma 1, c.d.s. richiama l’art. 27, L. n. 689 del 1981 e il richiamo, a differenza da quanto ritenuto dal giudice di pace, appare integrale (“la riscossione delle somme dovute a titolo di sanzione amministrativa pecuniaria è regolata dall’art. 27 della stessa L. 24 novembre 1981, n. 689”).

Né vi è una duplicazione di sanzione rispetto all’art. 203 codice della strada poiché quella prevista dal comma 3 di detto articolo non è una sanzione aggiuntiva o una maggiorazione, ma è la stessa sanzione che si applica qualora il trasgressore non abbia pagato nei termini per beneficiare del pagamento in misura ridotta. La Corte Costituzionale ha inoltre chiarito (sentenza 308/1999) che la maggiorazione di cui si discute ha una funzione, non già risarcitoria o corrispettiva, bensì di sanzione aggiuntiva, che sorge al momento in cui diviene esigibile la sanzione principale. E tale sanzione aggiuntiva risulta del tutto compatibile con le sanzioni principali derivanti da violazioni del codice della strada>>.

Con riguardo poi alla specifica eccezione non esaminata dal giudice di pace, relativa applicabilità delle maggiorazioni alla riscossione mediante ingiunzione di pagamento, il Tribunale ha osservato che << … alla domanda debba essere data risposta affermativa e che non vi siano valide e decisive ragioni di senso contrario. L’art. 27 prevede che debba procedersi alla riscossione delle somme dovute in base alle norme previste per l’esazione delle imposte dirette. Gli enti locali per l’esazione delle imposte dirette e delle entrate possono avvalersi della riscossione diretta e utilizzare l’ingiunzione fiscale di cui al R.D. n. 639 del 1910. La procedura di riscossione delle entrate pubbliche mediante ruolo non ha carattere esclusivo. Ne consegue che l’art. 27, laddove fa riferimento alle norme previste per l’esazione delle imposte dirette fa riferimento a tutte le norme in materia, sia a quelle che prevedono la riscossione mediante ruolo sia a quelle che operano con diverse modalità. Dallo stesso art. 27 si evince che le disposizioni in esso previste sono svincolate dalle modalità di riscossione previste dalla legge, modalità che possono cambiare nel tempo senza incidere sull’applicabilità delle disposizioni. In particolare l’ultimo comma della norma (“le disposizioni relative alla competenza dell’esattore si applicano fino alla riforma del sistema di riscossione delle imposte dirette”) condiziona solo le disposizioni relative alla competenza dell’esattore al particolare procedimento di riscossione avuto presente dal legislatore al momento della elaborazione della norma, lasciando intendere che tutte le altre disposizioni continueranno ad applicarsi anche nel caso di riforma di tale procedimento. Tale conclusione è coerente con la funzione della maggiorazione come affermata dalla Corte Costituzionale e richiamata sopra, e cioè non risarcitoria o corrispettiva ma di sanzione aggiuntiva, sanzione aggiuntiva connessa al ritardo del pagamento che opera in funzione di maggiore afflittività e non per remunerare l’ente creditore del mancato immediato incasso. D’altro canto i due argomenti dedotti dalla parte appellata non risultano decisivi al fine di giungere a conclusione diversa da quella qui ritenuta corretta. L’argomento che ricollega l’applicabilità della maggiorazione alle modalità della riscossione coattiva è già stato confutato, e superato, sopra, dove si è chiarito come l’applicabilità delle disposizioni di cui all’art. 27, L. n. 689 del 1981 prescinda dalle modalità del procedimento di riscossione coattivo. Quanto all’altro argomento, che attribuisce alla maggiorazione la funzione di remunerare l’ente creditore che, trasmesso il ruolo all’intendenza di finanza, deve poi attendere che quest’ultima lo consegni all’esattore, esso risulta chiaramente in contrasto con la funzione, afflittiva e non risarcitoria, affermata dalla Corte Costituzionale. Quest’ultimo argomento poi è strettamente connesso al primo, cosicché il superamento del primo travolge anche il secondo: se infatti l’applicabilità delle disposizioni prescinde dalle modalità del procedimento di riscossione coattiva, ciò significa anche che la ragione giustificativa delle disposizioni non può individuarsi nell’eventuale ritardo connesso alle modalità di riscossione considerate dal legislatore al momento della redazione della norma (trasmissione da parte dell’ente all’intendenza di finanza e da questa all’esattore). Ne deriva che deve ritenersi infondata l’eccezione riproposta dall’appellato di non applicabilità della maggiorazione di cui all’art. 27, comma 6, L. n. 689 del 1981 nel caso di riscossione mediante ingiunzione di pagamento ex R.D. n. 639 del 1910>>.

La Corte di Cassazione Civile, sez. VI, con sentenza 18 novembre 2021, n. 35246, si è occupata di una sentenza del Tribunale, che aveva rigettato la sua opposizione avverso l’ingiunzione di pagamento emessa avente ad oggetto una sanzione amministrativa per violazione del codice della strada, confermandola anche nella parte in cui aveva ritenuto applicabili le maggiorazioni semestrali previste dall’articolo 27 della legge 689/81, in quanto “): <<…  l’art. 203, comma 3, codice della strada non disciplina le sanzioni in caso di ritardo, ma le ipotesi di mancata proposizione del ricorso e di omesso pagamento della sanzione in misura ridotta, attribuendo in tali casi al verbale stesso, in deroga all’art. 17 legge n. 689 del 1981, efficacia di titolo esecutivo per una somma pari alla metà della sanzione edittale; sul tema va altresì confermato l’orientamento, non oggetto di specifiche censure ad opera del ricorrente, secondo cui, in materia di sanzioni amministrative, la maggiorazione del dieci per cento semestrale, ex art. 27 della I. n. 689 del 1981 (la cui applicazione è richiamata dall’art. 206 per le violazioni al codice della strada ), per il caso di ritardo nel pagamento della somma dovuta, ha natura di sanzione aggiuntiva, che sorge dal momento in cui diviene esigibile la sanzione principale (Cass. n. 18347 del 2019; Cass. n. 21259 del 2016 )>>.

Sempre la Corte di Cassazione (Cassazione civile sez. III, 29 settembre 2021, n. 26308) dopo aver confermato la legittimità dell’impiego dell’ingiunzione di pagamento per la riscossione coattiva delle sanzioni amministrative pecuniarie, sullo specifico punto delle maggiorazioni semestrali del 10% per ritardato pagamento, ha concluso che:; << … il richiamo alla L. n. 689 del 1981, art. 27, operato dall’art. 206 codice della strada, è integrale; pertanto, la tesi del ricorrente non può essere in alcun modo condivisa, evidenziandosi che, pur non rinvenendosi precedenti specifici sul punto, l’affermazione del Tribunale trova implicita conferma nella giurisprudenza richiamata da quello stesso Giudice ed in quella successiva, che si è espressa in senso conforme, pur se taluni arresti si riferiscono a cartella di pagamento, in quanto i principi ivi affermati ben possono essere applicati al caso di specie. Si fa al riguardo riferimento a Cass., ord., 23/03/2021, n. 8116, secondo cui in materia di sanzioni amministrative (nella specie per violazioni stradali), la maggiorazione del dieci per cento semestrale, della L. n. 689 del 1981, ex art. 27, per il caso di ritardo nel pagamento della somma dovuta, ha natura di sanzione aggiuntiva, che sorge dal momento in cui diviene esigibile la sanzione principale sicché è legittima l’iscrizione a ruolo, e l’emissione della relativa cartella esattoriale, per un importo che includa, oltre a quanto dovuto per la sanzione principale, anche l’aumento derivante dalla sanzione aggiuntiva (v. anche Cass. 20/10/2016, n. 21259, alla cui esaustiva motivazione si rinvia, e Cass. 1/02/2016, n. 1884)>>.

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