Per quanto concerne il codice della strada abbiamo un duplice impianto sanzionatorio, uno che riguarda l’abusivismo totale e l’altro che si rivolge a chi, pur autorizzato, non rispetta le prescrizioni del titolo autorizzativo, ovvero viola le “norme in vigore”:
- Il primo gruppo di violazioni è descritto dall’articolo 85, comma 4 e 4-bis e dall’articolo 86, comma 2, ed è rappresentato, con una espressione riassuntiva, dallo svolgimento dell’attività (NCC o taxi) abusivamente. Più in particolare l’articolo 85, comma 4 (e 4-bis) punisce chiunque adibisce a noleggio con conducente un veicolo non destinato a tale uso e l’articolo 86, comma 2 chi, senza aver ottenuto la licenza prevista dalla legge 21/92, adibisce un veicolo a servizio di piazza con conducente o a taxi. Ma in realtà si tratta di violazioni sovrapponibili: infatti, dovendo la carta di circolazione conformarsi al titolo autorizzativo comunale – licenza o autorizzazione – è conseguenziale che svolgere tali attività senza licenza od autorizzazione equivale a adibire i veicoli utilizzati a un uso diverso da quello consentito nella carta di circolazione. In altre parole il primo gruppo di violazioni corrisponde, in concreto, all’accertato svolgimento di attività di trasporto di persone senza essere in possesso del prescritto titolo autorizzativo e cioè:
- svolgere servizio di NCC senza la autorizzazione comunale, (più precisamente adibire a noleggio con conducente un veicolo non destinato a tale uso, articolo 85, comma 4 (e 4-bis);
- svolgere servizio di taxi senza la licenza comunale, ovvero svolgere servizio di taxi con autorizzazione di NCC, ma senza la licenza di cui all’articolo 8 legge 21/92 (più correttamente senza aver ottenuto la licenza prevista dalla legge 21/92 adibire un veicolo a servizio di piazza con conducente o a taxi).
- Il secondo gruppo di violazioni è contenuto negli articoli negli articoli 85, comma 4, seconda parte e 86, comma 3, rispettivamente relativi, come visto, al servizio di noleggio con conducente e al servizio di taxi. In entrambi i casi si punisce l’inosservanza generica di norme in vigore ovvero delle condizioni indicate nella autorizzazione e nella licenza. Lasciando da parte eventuali condizioni indicate nella licenza o nella autorizzazione, il vero nodo di tutto il problema è però la corretta individuazione delle cosiddette norme in vigore, oggetto di questo approfondimento che trae spunto dall’ennesimo intervento in materia che segue un novero impressionante di sospensioni, previsioni di riordino, interventi dell’AGCOM, dei Tribunali amministrativi, de Consiglio di Stato e della Corte di Cassazione, in un’ottica di non facile comprensione.
Norme in vigore
Il generico richiamo a norme in vigore rappresenta una sorta di norma sanzionatoria in bianco con precisazione della sanzione e rinvio ad un precetto contenuto in altri apparati normativi. Si tratta ovviamente di un rinvio alla normativa di settore; quindi alla legge nazionale 21/92, ovvero alle norme regionali e comunali.
La legge 21/92 è stata oggetto nel tempo di una serie di interventi correttivi e di contestuali differimenti che hanno reso difficile la interpretazione di ciò che ad oggi è concretamente in vigore. Le modifiche possono essere suddivise in tre diverse fasi:
La 1^ fase è costituita dalla modifiche introdotte dall’articolo 29, comma 1-quater del d.l. 207/2008 e temporalmente va da tale disposizione fino all’articolo 2, comma 3, d.l. 40/2010. Durante tale fase le numerose modifiche, sostituzioni ed integrazioni[1] alla legge 21/92 non sono mai entrate in vigore per effetto di espliciti e reiterati rinvii (recte, sospensioni).
La seconda fase parte muove dall’articolo 2, comma 3, d.l. 40/2010 e termina con il d.l. 210/2015 con cui si proroga al 31.12.2016 la previsione di emanazione di un decreto ministeriale attuativo per il sostanziale riordino della intera materia. Era quindi deciso che ai fini della rideterminazione dei principi fondamentali della disciplina della legge di cui alla legge 15 gennaio 1992, n.21, secondo quanto previsto dall’articolo articolo 7-bis del d.l. 5/2009 ed allo scopo di assicurare omogeneità di applicazione di tale disciplina in ambito nazionale, con D.M. infrastrutture e trasporti di concerto……previa intesa con la conferenza unificata sono adottate entro 31.12.2016[2] urgenti disposizioni attuative, tese ad impedire pratiche di esercizio abusivo del servizio di taxi e del servizio di noleggio con conducente o comunque non rispondenti ai principi ordinamentali che regolano la materia. Con il suddetto decreto avrebbero dovuto essere altresì definiti gli indirizzi generali per l’attività di programmazione e di pianificazione delle regioni, al fine del rilascio, da parte dei comuni, dei titoli autorizzativi.
Durante tale periodo secondo la prevalente giurisprudenza amministrativa ed ordinaria, le modifiche introdotte dall’articolo 29, comma 1-quater sarebbero entrate concretamente in vigore, riguardando i vari differimenti, non tanto la sospensione dell’efficacia della norma appena citata, ma solo il termine di emanazione del decreto attuativo. Sostengono i giudici amministrativi ed ordinari che, infatti, molte norme oggetto delle modifiche sono immediatamente precettive e non necessitano di alcuna norma attuativa (salvo un isolato parere del Consiglio di Stato[3], poi smentito dalla sezione VI del medesimo Consesso[4]).
Non era di questa opinione il Ministero dei trasporti [5]il quale si è espresso (in verità in maniera non troppo convinta) ritendendo che il differimento non riguardasse solo l’emanazione del decreto attuativo, ma l’intera entrata in vigore delle modifiche introdotte dal d.l. 207/2008. Infatti, il Ministero ha ritenuto che “Pertanto a parere di questa Direzione generale le disposizioni introdotte dall’articolo 29 comma 1-quater del DL 30/12/2008 n. 207 (come modificato con legge di conversione 27/2/2009, n. 14) sono da ritenersi, allo stato, non in vigore.“ e che tale interpretazione fosse “peraltro coerente con il contenuto degli atti parlamentari e con le relazioni di accompagnamento alle proroghe del termine di emanazione del decreto succedutesi nel tempo”.
Al contrario, però, gli atti parlamentari testimoniano una volontà del tutto contrario; infatti, dalla relazione illustrativa della legge di conversione del decreto legge 40/2010 si legge che:
“Si osserva che la disposizione in esame non interviene sulla decorrenza della nuova normativa, sospesa, come già detto, fino al 31 marzo 2010 dall’art. 5, comma 3, del decreto legge n. 194/2009. Tale normativa, pertanto, deve considerarsi, a partire da tale data, pienamente applicabile, anche in relazione al fatto che le disposizioni da emanarsi entro sessanta giorni con decreto ministeriale non potrebbero innovare la predetta disciplina legislativa, ma solo definirne le modalità attuative, secondo i criteri indicati nel comma 3.”
La terza ed ultima fase è rappresentata dal d.l. 244/2016 con cui si è operato un ulteriore rinvio al 31.12.2017, dichiarando espressamente sospesa l’efficacia dell’articolo 7-bis d.l. 207/2008 e, conseguentemente, delle modifiche introdotte dall’articolo 29, comma 1-quater. A tale sospensione ha fatto poi seguito, senza soluzione di continuità, quella applicata con la nuova legge di stabilità per il 2018 (legge n. 205/2017)[6]
Quindi, il quadro che se ne ricava è, a dir poco, sconcertante, per cui dopo una prima sospensione dell’efficacia della riforma della legge quadro sui servizi di noleggio con conducente, questa sarebbe entrata in vigore fino alla più recente nuova sospensione operata dal decreto legge 244/2016 sino al 31 dicembre 2017, prorogata al 31 dicembre 2018 dalla legge 27 dicembre 2017, n. 205, nella consapevolezza che, dopo le reiterate censure dell’AGCOM il riordino della normativa vedrà un totale stravolgimento delle regole licenziate nel 2008.
Senza poi entrare nel tecnicismo delle tesi sulla reviviscenza o riespansione delle norme abrogate o modificate, è logico sostenere che attualmente si applicherò la legge 21/92 ante riforma 2008, anche se non mancano interpretazioni diverse secondo le quali la sospensione dell’efficacia della riforma avrebbe lasciato un vuoto normativo, per cui non troverebbero applicazione non solo le nuove disposizioni sospese, ma nemmeno quelle previgenti che erano state modificate.
Dal Dossier sulla legge di stabilità per il 2018
lettera b) contrasto delle pratiche di servizio abusivo taxi e di noleggio con conducente.
Il comma 671, lettera b), proroga al 31 dicembre 2018 il termine per l’emanazione del decreto del Ministero delle infrastrutture e trasporti finalizzato ad impedire le pratiche di esercizio abusivo del servizio taxi e del servizio di noleggio con conducente. Viene in conseguenza di ciò prorogata fino alla medesima data la sospensione dell’efficacia delle norme più restrittive in materia di noleggio con conducente (di cui all’articolo 29, comma 1-quater, del decreto-legge n. 207 del 2008), disposta dall’articolo 7-bis, comma 1, del decreto legge 10 febbraio 2009, n. 5, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 aprile 2009, n. 33.
Con il sopra ricordato decreto dovrebbero altresì definirsi gli indirizzi generali per l’attività di programmazione e di pianificazione delle regioni, ai fini del rilascio, da parte dei comuni, dei titoli autorizzativi. Il decreto dovrà essere emanato di concerto con il Ministero dello sviluppo economico e previa intesa con la Conferenza Unificata di cui al decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281.
La proroga viene disposta modificando l’articolo 2, comma 3, del D.L. n. 40/2010 che ha previsto l’emanazione di un decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, previa intesa con la Conferenza Unificata, per la rideterminazione dei principi fondamentali di cui alla legge n. 21/1992 (relativa alla disciplina dei servizi di autotrasporto pubblico non di linea), allo scopo di contrastare l’esercizio abusivo delle attività di taxi e di noleggio con conducente e di assicurare omogeneità di applicazione di tale disciplina in ambito nazionale. A tale decreto è stata quindi rimessa anche l’attuazione delle disposizioni in materia di noleggio con conducente contenute nel decreto-legge n. 207/2008.
Si ricorda che il termine originario per l’emanazione del decreto, fissato al 25 maggio 2010 dall’art. 2, comma 3 del D.L. n. 40 del 2010, è stato già prorogato undici volte. Le successive proroghe del termine sono state disposte dall’art. 51, comma 7 del n. 78 del 2010 (al 31 dicembre 2010), dalla Tabella 1 del D.L. n. 225 del 2010 (al 31 marzo 2011), dal D.P.C.M. 25 marzo 2011 (al 31 dicembre 2011), dall’art. 11, comma 4 del D.L. n. 216 del 2011 (al 30 giugno 2012), dall’art. 17 del D.L. n. 83 del 2012 (al 31 dicembre 2012), dall’art. 1, comma 388 della legge n. 228 del 2012 (legge di stabilità 2013; al 30 giugno 2013), dal D.P.C.M. 26 giugno 2013 (al 31 dicembre 2013), dal D.L. n. 150 del 2013 (al 31 dicembre 2014), dal D.L. n. 192 del 2014 (al 31 dicembre 2015), al dall’articolo 7, comma 5, del D.L. n. 210 del 2015 (31 dicembre 2016) e, da ultimo, al 31 dicembre 2017, dall’articolo 9, comma 3, del decreto-legge n. 244 del 2016.
L’articolo 29, comma 1-quater, del D.L. n. 207/2008 ha ampliato, attraverso alcune novelle alla legge n. 21/1992, gli obblighi a carico degli esercenti del servizio di noleggio con conducente ed ha introdotto alcune limitazioni allo svolgimento del servizio stesso, prevedendo, tra le altre cose, una preventiva autocertificazione per l’accesso nel territorio di altri comuni e nuove modalità per il rilascio delle licenze e delle autorizzazioni, con obbligatoria disponibilità, in base a valido titolo giuridico, di una sede, di una rimessa o di un pontile situati nel territorio del comune che ha rilasciato l’autorizzazione.
L’operatività della disciplina è stata subito sospesa con l’articolo 7-bis del decreto legge n. 5/2009, in considerazione dei timori per la limitazione della libertà di concorrenza nel settore che la sua applicazione avrebbe comportato.
In attesa dell’emanazione del decreto ministeriale, il cui termine viene qui nuovamente differito, si deve ritenere ancora vigente la disciplina in materia di NCC recata dalla legge n. 21/1992 precedentemente alle modifiche del decreto-legge n. 207/2008 e caratterizzata da minori vincoli per l’esercizio dell’attività. In Italia operano, nel libero mercato, oltre 80000 imprese titolari di Autorizzazioni NCC, con circa 200.000 addetti. Si ricorda che a giugno 2015 l’Autorità di Regolazione dei Trasporti ha inviato al Governo ed al Parlamento un atto di segnalazione sulla rilevanza economico-regolatoria dell’autotrasporto di persone non di linea: taxi, NCC e nuovi relativi servizi offerti su piattaforme tecnologiche, basati sulla flessibilità e sulla condivisione di risorse. L’Autorità segnala la necessità di dare un adeguato livello di regolazione alle emergenti formule, diverse dai servizi di taxi ed NCC, basate su piattaforme tecnologiche che offrono servizi di intermediazione su richiesta e con finalità commerciale, proponendo di introdurre obblighi specifici attinenti sia alle piattaforme, che ai requisiti del conducente, che alla qualità ed alla sicurezza del servizio. L’Autorità propone il mantenimento dell’attuale connotazione del servizio di trasporto pubblico dei taxi con la copertura del servizio nell’arco dell’intera giornata, ma con la possibilità per i taxi di praticare sconti, di costituirsi come impresa e in tal caso di poter cumulare più licenze, nonché di ampliare l’utilizzo del servizio di taxi per servizi pubblici flessibili destinati a specifiche categorie di utenti, nonché la possibilità per il tassista di acquisire servizi da fonti diverse, senza vincoli di esclusiva. Si propone anche l’eliminazione dell’obbligo per gli NCC di fare rientro in rimessa dopo ogni singolo servizio e l’affidamento alle Regioni, anziché ai Comuni, dell’individuazione dei bacini ottimali sovracomunali.”
[1] Nel particolare le modifiche riguardavano:
- l’intera sostituzione dell’articolo 3, destinato specificamente alla disciplina del servizio di noleggio con conducente;
- l’inserimento dell’articolo 5-bis, con cui si disciplinava l’autorizzazione all’accesso nel territorio di altri comuni;
- la sostituzione dell’articolo 8, comma 3, recante l’obbligo di disporre, in base ad un valido titolo giuridico, di una sede, di una rimessa, o di un pontile di attracco situati nel territorio del comune che ha rilasciato l’autorizzazione;
- la sostituzione dell’articolo 11, commi 3 e 4, che vieta la sosta in posteggio di stazionamento su suolo pubblico nei comuni ove sia esercito il servizio di taxi ed impone che le prenotazioni del servizio di noleggio con conducente siano effettuate presso le rimesse;
- l’inserimento dell’articolo 11-bis che reca il complesso del trattamento sanzionatorio.
[2] Data dell’ultimo rinvio.
[3] N. 863 del 5 aprile 2016
[4] N. 5154 dell’8 novembre 2017
[5] Circolare 31/3/2016 n. 6446
[6] b) all’articolo 2, comma 3, del decreto-legge 25 marzo 2010, n. 40, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 maggio 2010, n. 73, le parole: « 31 dicembre 2017 » sono sostituite dalle seguenti: « 31 dicembre 2018 ». Conseguentemente, la sospensione dell’efficacia disposta dall’articolo 7-bis, comma 1, del decreto-legge 10 febbraio 2009, n. 5, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 aprile 2009, n. 33, si intende prorogata fino al 31 dicembre 2018.
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