La strana proroga (indiretta) al 31 dicembre 2013 – articolo 10, comma 2-ter d.l. 35/2013. Si ringrazia il Comandante Massimo Ancillotti per la concessione di pubblicare questo approfondimento.

Proprio sul filo di lana, potemmo dire quasi al fotofinish, giunti a pochissimi giorni alla scadenza prevista per il 30 giugno 2013, data che avrebbe dovuto segnare l’avvio delle due ben note Riforme, il Legislatore, sulla spinta, più emozionale, che ancorata a valide argomentazione giuridiche dei comuni e della stessa Anci, sollecitata soprattutto da un nota di Equitalia s.p.a. del 20 maggio 2013, con cui si comunicava l’irricevibilità di ulteriori ruoli, ha ritenuto di “somministrare” ai Comuni e agli operatori del settore una strana e balbettante proroga che poi proprio proroga non è, i cui contenuti riecheggiano o una straordinaria incapacità di formulazione tecnica di una norma, di cui era sufficiente spostare in avanti la scadenza, ovvero una pervicace volontà, casomai anche opportuna, di porre i comuni davanti alle proprie responsabilità.

Di fatto, sfruttando il momento di conversione in legge del decreto legge 08.04.2013, n. 35 recante disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della pubblica amministrazione, si è provveduto a corredare l’articolo 10 di un nuovo comma 2-ter del seguente tenore letterale.

I comuni possono continuare ad avvalersi per la riscossione dei tributi dei soggetti di cui all’articolo 7, comma 2, lettera gg-ter), del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70, convertito, con modificazioni, dalla legge  2 luglio 2011, n. 106, anche oltre la scadenza del 30 giugno e non oltre il 31 dicembre 2013.

Dall’osservazione della disposizione, ed ancor prima di commentarne i contenuti, emerge chiara una considerazione: non era una proroga secca che il Legislatore voleva, perché se questa fosse stata la sua reale intenzione non era certamente questo il tenore letterale da attribuire alla norma, atteso che era sufficiente “ricopiare” una delle tante proroghe pregresse e semplicemente “spostare“al 31 dicembre 2013, senza altre divagazioni, sia la fine del periodo transitorio, conseguente alla statalizzazione del servizio nazionale della riscossione, sia la riforma recante il disimpegno di Equitalia dalla fiscalità comunale. Così non è stato e di ciò, al netto di davvero improbabili infortuni da tecnica legislativa, si deve tener conto nell’enuclearne il portato applicativo.

Certo è che dei problemi che la norma propone – e di cui nell’immediato prosieguo – non sembra essersi davvero fatto carico il compilatore della nota di accompagnamento posta a corredo dell’emendamento, secondo cui candidamente il nuovo comma 2-ter, consente ai comuni di continuare ad avvalersi di Equitalia fino al 31 dicembre 2013. Tale norma consente quindi di superare la scadenza del 30 giugno prossimo, a decorrere dalla quale la società Equitalia e le società per azioni dalla stessa partecipata dovrebbero cessare – secondo quanto stabilito all’articolo 7, lettera gg-ter), del decreto legge 13 maggio 2011, n. 70, e successive proroghe – di effettuare le attività di accertamento, liquidazione e riscossione, spontanea e coattiva, delle entrate dei comuni e delle società da questi ultimi partecipate.

E non v’è traccia dell’interrogativo principale di questa disposizione: a quali entrate si applica ? A tutte le tipologie di entrate, tributarie e patrimoniali (tra cui, quindi, anche le sanzioni amministrative) o alle sole entrate tributarie ?

Veniamo, in sintesi, ai contenuti della disposizione.

La norma, stando al proprio tenore letterale, in realtà non contiene né alcuna proroga, né alcun differimento di termini e si limita esclusivamente a precisare che i comuni possono continuare ad avvalersi per la riscossione dei tributi dei soggetti del Gruppo Equitalia s.p.a. anche oltre la scadenza del 30 giugno e non oltre il 31 dicembre 2013.

In primo luogo si noti come la disposizione riguardi come soggetti attivi i soli comuni e dovendo fare un paragone con l’articolo 7, comma 2, lettera gg-ter del d.l. 70/2011, non comprende, quindi, le società da esse partecipate che, formalmente, sarebbero escluse dalla partecipazione a questa arraffazzonata proroga.

Ed è solo con una ragionamento interpretativo fortemente estensivo e non certo ben pavimentato che si può provare a ricomprendere nel termine comuni anche le società da essi partecipate.

Il secondo interrogativo riguarda la perimetrazione da attribuire all’espressione “avvalersi”, invero straordinariamente atecnica che potrebbe voler dire tutto e financo il contrario di tutto.

Ed il problema non è solo formale. Se infatti si ripensa un attimo alle recenti sollecitazioni di Equitalia spa e alla espressione verbale utilizzata nell’articolo 7, comma 2, lettera gg-ter, secondo cui, appunto, Equitalia e società da essi partecipate cessano  alla scadenza indicata, di svolgere qualsiasi attività di riscossione per conto dei comuni, non parrebbe poi del tutto improponibile una interpretazione dell’espressione che, ancorata alla data di effettivo avvio della riforma non solo l’irricevibilità di ulteriori minute di ruolo, ma proprio la concreta possibilità di svolgere attività esecutiva e riscossiva, abbia ritenuto, bontà sua, di spostare in avanti di sei mesi detto termine.

Non riteniamo che l’atecnicità del termine nasconda così tanta malvagità d’animo, ma certo è che anche in questo caso si potevano ricercare termini più ospitali.

Sposiamo, quindi, una tesi che ai comuni (ed anche alle società da essi partecipate) sia consentito fino al 31 dicembre 2013 di utilizzare le strutture di Equitalia s.p.a., senza dover preventivamente esperire, in deroga alla conclusione del periodo transitorio ex articolo 3 d.l. 203/2005, procedure di gara ad evidenza pubblica.

Il terzo problema riguarda la condizione delle società di ambiti scorporati. Infatti, anche volendo interpretare nel modo più favorevole possibile la portata della disposizione in esame, è evidente che essa si applica solo alle strutture del Gruppo Equitalia s.p.a. e non certo alle altre società scorporate, per cui tale indiretto differimento non opera, finendo cosi col crearsi una proroga a due velocità, foriera di disparità di trattamento.

Ma l’aspetto che alle nostre latitudini più di altri interessa concerne l’esatta portata della disposizione che purtroppo o per fortuna sembra limitata alla riscossione delle sole entrate tributarie e non riguardare le entrate patrimoniali e, segnatamente, quelle da sanzioni amministrative pecuniarie, per cui il termine sembra dover rimanere ancorato al 30 giugno 2013.

Il Legislatore usa l’espressione riscossione di tributi cui davvero non può essere attribuito altra portata che quella fatta palese dal proprio significato letterale.

Pertanto, pur ancorando le conclusioni ermeneutiche al tenore letterale della disposizione, risultano escluse dal rinvio tutte le entrate comunali diverse dai tributi propri e quindi, in particolare, tutte le entrate patrimoniali, categoria alla quale sono riconducibili le entrate derivanti da sanzioni amministrative pecuniarie siano esse regolate dal titolo VI del codice della strada che dalla legge 689/81.

È possibile che il legislatore, nella fretta di predisporre un testo di legge meramente dilatorio, abbia utilizzato il termine tributi in modo inesatto, volendo al contrario far riferimento a qualsiasi altra tipologia di entrata, ma al momento non sembra possibile, per rispetto ai più elementari canoni ermeneutici, pervenire a conclusioni diverse da quelle che escludono qualsiasi possibile estensione della disposizione ad entrate diverse da quelle tributarie.

E’ però anche possibile – ed anzi probabile – che si tratti di una scelta consapevole e che il legislatore, proprio per stimolare la perdurante inerzia dei comuni, abbia voluto spedire un messaggio chiaro, consentendo la proroga al 31 dicembre 2013 delle prestazioni Equitalia  solo per le entrate tributarie e mantenendo ferma al 30 giugno 2013 la scadenza per le altre tipologie di entrate, ponendo, quindi, i comuni di fronte alla necessità di dare immediato avvio alle procedure di scelta del contraente cui affidare, in futuro, il servizio della riscossione delle proprie entrate. E del resto, come dicevamo in apertura, è proprio il tenore letterale della disposizione, invero incompatibile con la mera volontà di proporre una mero ed assoluto rinvio, a giustificare, seppur con riserve, simile approdo.

Da notare inoltre che la norma non richiama affatto una prossima più generale revisione della materia chiesta un po’ da tutti, come invece fatto dalla proroga precedente. Ed anche questo aspetto, legato ad una prossima preannunciata rapida approvazione del disegno di legge sulla delega fiscale già approvato da un ramo del parlamento, fa ulteriormente propendere per la consapevolezza della scelta adottata.

Sul punto si appalesano comunque necessari chiarimenti ministeriali al fine di definire esattamente per quali entrate comunali la riscossione coattiva da parte di Equitalia debba intendersi prorogata al 31 dicembre 2013 e per quali invece debba considerarsi terminata al 30 giugno 2013.

Tanto precisato passiamo alle conclusioni, inevitabilmente precedute dal condizionale, ma che in questo lavoro rappresentano dato acquisito.

La “proroga”:

1)      non è una vera e propria proroga, ma solo una facoltà di continuare ad avvalersi delle strutture Equitalia spa fino al 31 dicembre 2013 senza dover adottare nessun’altra formalità amministrativa o procedurale;

2)      riguarda solo i Comuni e, con un non trascurabile sforzo interpretativo, anche le società da questi partecipate;

3)      non determina slittamento del termine di conclusione del periodo di conclusione del periodo transitorio conseguente alla nazionalizzaizone del servizio di riscossione di cui al d.l. 203/2005 o, più correttamente, si tratta di un differimento “indiretto” limitato alle sole entrate tributarie;

4)      non riguarda le società scorporate per cui non sembra operare alcuna proroga né diretta, né indiretta;

5)      si riferisce alle sole entrate tributarie;

6)      SOPRATTUTTO NON RIGUARDA LE ENTRATE PATRIMONIALI E, SEGNATAMENTE, LE ENTRATE DERIVANTI DA SANZIONI AMMINISTRATIVE PECUNIARIE, per cui il termine  ultimo rimane fissato al 30 giugno 2013.