Pubblicata la legge sulla concorrenza e il mercato – modifiche al codice della strada (Seconda parte G. Carmagnini)

Con la modifica della legge dell’articolo 1, comma 2, lettera b), della  legge  15  gennaio 1992, n. 21,  il noleggio con conducente dei velocipedi, già astrattamente previsto dall’articolo 85, comma 2, lettera b-bis, sarà regolato dalla legge del settore che, peraltro, con i commi 179-182 della legge sulla concorrenza, è oggetto di una delega al Governo diretta alla revisione della disciplina in materia di autoservizi pubblici non di linea.

Dalla scheda dell’ufficio studi (Delega in materia di autoservizi pubblici non di linea)

I commi 179-182 delegano il Governo ad adottare un decreto legislativo per la revisione della disciplina in materia di autoservizi pubblici non di linea (Taxi, NCC, e similari), definendo principi e criteri direttivi, nonché le procedure per l’adozione delle norme.

Il comma 179 prevede che il decreto dovrà essere adottato entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della legge, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti e del Ministro dello sviluppo economico, previo parere della Conferenza unificata, sentiti le associazioni di categoria comparativamente più rappresentative a livello nazionale e il Consiglio nazionale dei consumatori e degli utenti (CNCU), e previo parere delle competenti commissioni parlamentari.

A tale proposito si ricorda che, attualmente, la principale normativa di riferimento del settore è contenuta nella legge n. 21 del 1992 , la legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea.

Significative differenze distinguono peraltro il regime dell’accesso al mercato per le due tipologie di servizio, taxi e NCC, in quanto, pur assicurando entrambe il trasporto collettivo o individuale di persone con funzione complementare e integrativa rispetto ai trasporti pubblici di linea e benché siano effettuati a richiesta dei trasportati, in modo non continuativo o periodico, su itinerari e secondo orari stabiliti di volta in volta (definizioni queste stabilite dall’art. 1, co. 1 della legge n. 21/1992), il servizio di NCC non è soggetto ad obblighi di servizio pubblico, mentre il servizio di taxi rientra tra i servizi di trasporto pubblico locale, sia pure non di linea. Dalla natura pubblica del servizio taxi discendono pertanto:

la doverosità delle prestazioni;

la capillarità territoriale e sociale della fornitura e l’accessibilità del servizio di taxi sotto il profilo economico;

l’obbligatorietà del servizio e la sua offerta indifferenziata a chiunque ne faccia richiesta;

la determinazione pubblica delle tariffe e delle modalità di svolgimento del servizio;

la previsione che lo stazionamento dei taxi avvenga in luogo pubblico e che il prelevamento dell’utente o l’inizio del servizio avvengano all’interno dell’area comunale o comprensoriale di riferimento.

In base alla legge n. 21/1992, l’attività di tassista inoltre non può assumere la forma giuridica dell’impresa, a differenza dell’NCC, ed è previsto il divieto di cumulo nella stessa persona, di più licenze taxi.

I princìpi e criteri direttivi di delega individuati dal comma 179 sono i seguenti:

1. a) la disciplina per gli autoservizi pubblici non di linea dovrà contribuire a garantire il diritto alla mobilità di tutti i cittadini e assicurare agli autoservizi stessi una funzione complementare e integrativa rispetto ai trasporti pubblici di linea ferroviari, automobilistici, marittimi, lacuali e aerei;
2. b) adeguare l’offerta di servizi alle nuove forme di mobilità che si svolgono grazie ad applicazioni web che utilizzano piattaforme tecnologiche per l’interconnessione dei passeggeri e dei conducenti;
3. e) promuovere la concorrenza e stimolare più elevati standard qualitativi;
4. d) assicurare una miglior tutela del consumatore nella fruizione del servizio garantendo una consapevole scelta nell’offerta;
5. e) armonizzare le competenze regionali e degli enti locali in materia, al fine di definire comuni standard nazionali;

A tale proposito si ricorda che la legge quadro n. 21/1992 ha demandato alle regioni e agli enti locali la disciplina di dettaglio e quella inerente la gestione dei servizi, pertanto la disciplina della concessione delle licenze taxi e Ncc è di competenza comunale ed è quindi disciplinata nell’ambito dei regolamenti comunali per i servizi pubblici non di linea. La territorialità della organizzazione dei servizi connota pertanto fortemente la disciplina attuale. Nel dare esecuzione alla legge n. 21/1992, le regioni hanno individuato, con proprie leggi regionali, i criteri cui devono attenersi i comuni nei regolamenti sull’esercizio degli autoservizi pubblici non di linea e hanno delegato agli enti locali le relative funzioni amministrative.

La regolamentazione comunale ha quindi generalmente ad oggetto il numero di soggetti autorizzati ad operare, i corrispettivi richiesti per il servizio, i turni quotidiani, l’orario di lavoro, le regole di comportamento nonché le condizioni di sicurezza. In concreto i comuni individuano:

il numero ed il tipo di veicoli da adibire ad ogni singolo servizio;

i requisiti e condizioni per il rilascio della licenza per l’esercizio del servizio di taxi.

le modalità per lo svolgimento del servizio;

i criteri per la determinazione delle tariffe per il servizio di taxi.

1. f) adeguare il sistema sanzionatorio per le violazioni amministrative, individuando sanzioni efficaci, dissuasive e proporzionate alla gravità della violazione, anche ai fini di contrasto di fenomeni di abusivismo, demandando la competenza per l’irrogazione delle sanzioni amministrative agli enti locali ed evitando sovrapposizioni con altre autorità.

L’evoluzione della disciplina Taxi ed NCC

La legge quadro n. 21/1992 ha subito alcune rilevanti modifiche nel corso della XVI legislatura: l’art. 29, comma 1-quater, del D.L. n. 207/2008 ha infatti ampliato gli obblighi a carico degli esercenti del servizio di noleggio con conducente ed ha introdotto alcune limitazioni allo svolgimento del servizio stesso. Tale articolo ha previsto:

una preventiva autocertificazione per l’accesso nel territorio di altri comuni;

nuove modalità per il rilascio delle licenze e delle autorizzazioni, con obbligatoria disponibilità, in base a valido titolo giuridico, di una sede, di una rimessa o di un pontile situati nel territorio del comune che ha rilasciato l’autorizzazione;

l’obbligo di inizio e termine di ogni singolo servizio di noleggio con conducente presso la rimessa;

l’obbligo di compilazione e tenuta da parte del conducente di un “foglio di servizio”;

il divieto di sostare in posteggio di stazionamento su suolo pubblico nei comuni ove sia presente il servizio di taxi.

L’operatività della disciplina è stata subito sospesa con l’articolo 7-bis del decreto-legge n. 5/2009, in considerazione dei timori per la significativa limitazione della libertà di concorrenza nel settore che la sua applicazione avrebbe comportato, fino al 30 giungo 2009, termine successivamente differito fino al 31 marzo 2010. Successivamente l’articolo 2, comma 3 del D.L. n. 40/2010 ha previsto l’emanazione di un decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, previa intesa con la Conferenza Unificata, per la rideterminazione dei principi fondamentali di cui alla legge n. 21/1992, allo scopo di contrastare l’esercizio abusivo delle attività di taxi e di noleggio con conducente e di assicurare omogeneità di applicazione di tale disciplina in ambito nazionale. A tale decreto è stato quindi rimessa anche l’attuazione delle disposizioni in materia di noleggio con conducente contenute nel decreto-legge n. 207/2008 richiamate. Il termine per l’emanazione del decreto è stato più volte differito, da ultimo (art. 9, co. 3, della legge n. 19 del 2017, di conversione del decreto legge “Proroga Termini”) al 31 dicembre 2017. Con tale ultima norma è stata altresì sospesa l’efficacia, sempre per l’anno 2017, delle disposizioni del D.L. n. 207/2008, che tra l’altro restringono l’operatività dei conducenti degli autoservizi non di linea fuori dal comune in cui è stata rilasciata l’autorizzazione.

Dal 2010 infatti, in assenza di una esplicita sospensione delle norme del D.L. 207/2008 ed in attesa del decreto ministeriale di contrasto al fenomeno dell’abusivismo, si era creata una situazione di incertezza legislativa durante la quale si sono avute pronunce contrastanti in sede giudiziaria: alcuni Tribunali (TAR Lazio 7516/2012 e 3863/2013 e ordinanza cautelare del 5 marzo 2015) hanno ritenuto applicabili le norme della legge 21 del 1992, come modificate nel 2008, in quanto nel corso degli anni era stato differito solo il termine per l’emanazione del decreto ministeriale; altri sono stati di avviso contrario (ordinanza cautelare Tar Lazio n. 4859/2014) confermando la sospensione dell’efficacia del provvedimento legislativo.

Il 21 febbraio 2017, a seguito delle proteste dei rappresentanti di categoria dei tassisti per l’approvazione dell’art. 9, co. 3 della legge n. 19/2017, è stata raggiunta tra MIT e rappresentanti sindacali di categoria, un’intesa che prevede entro un mese la stesura di uno schema di decreto interministeriale, di cui all’articolo 2 del DL 40/2010, per impedire l’esercizio abusivo taxi e Ncc e di uno schema di decreto legislativo per il riordino della legge quadro n. 21 del 1992. I decreti dovranno includere tutti i temi, già concordati con le categorie a suo tempo, tra cui il miglioramento del sistema di programmazione e organizzazione su base territoriale, la regolazione e salvaguardia del servizio pubblico, la necessità di migliorare i servizi ai cittadini, l’evoluzione tecnologica del settore, la lotta all’abusivismo, un migliore incontro tra domanda e offerta. Il verbale dell’incontro conferma peraltro che la legge 21/92 che disciplina il settore, resta vigente con le modifiche introdotte dall’articolo 29, comma 1-quater, nonostante la sospensione di efficacia del decreto Milleproroghe, e comunque in vigore nel testo originario del ‘92, come attuato dalle singole leggi regionali.

L’Autorità Garante per la Concorrenza ed il Mercato (AGCM) è più volte intervenuta sul tema della riforma della disciplina del settore Taxi e NCC. Recentemente, il 10 marzo 2017, ha inviato una segnalazione al Parlamento ed al Governo (AS1354) in cui si sottolinea che il settore dalla mobilità non di linea (taxi e NCC) richiede una riforma complessiva, in quanto è ancora regolato dalla legge n. 21 del 15 gennaio 1992, oramai non più al passo con l’evoluzione del mercato. La problematica è comune anche ad altri Stati europei, dove sono già state intraprese dalle Autorità di concorrenza analoghe iniziative, ad esempio in Francia ed in Inghilterra, che segnalano la necessità di garantire un confronto ad armi pari tra taxi e NCC nei nuovi mercati. L’AGCM valuta positivamente le proroghe disposte dall’art. 9, co. 3 del decreto legge “Proroga termini”, in quanto concedono più tempo per provvedere alla riforma in senso più concorrenziale della materia. L’Autorità ritiene che la riforma debba alleggerire la regolazione esistente, garantendo una maggiore flessibilità operativa ai titolari di licenza taxi e al tempo stesso eliminando le disposizioni che limitano su base territoriale l’attività degli NCC, in modo garantire una piena equiparazione dal lato dell’offerta tra gli operatori dotati di licenza taxi e quelli dotati di autorizzazione NCC e facilitare lo sviluppo di forme di servizio più innovative e benefiche per i consumatori (tipo Uber black e Mytaxi). La riforma dovrebbe anche riguardare quella tipologia di servizi che attraverso piattaforme digitali mettono in connessione autisti non professionisti e domanda finale (come il servizio Uber Pop). La regolamentazione dovrebbe comunque tenere conto dell’esigenza di contemperare la tutela della concorrenza con altri interessi meritevoli di tutela quali la sicurezza stradale e l’incolumità dei passeggeri e dovrebbe essere tuttavia la meno invasiva possibile, limitandosi a prevedere una registrazione delle piattaforme in un registro pubblico e l’individuazione di una serie di requisiti e obblighi per gli autisti e per le piattaforme, anche di natura fiscale. Occorrerebbero inoltre misure idonee a limitare quanto più possibile l’impatto sociale dell’apertura del mercato, a beneficio dei tassisti, ad esempio forme di compensazione tramite la costituzione di un Fondo finanziato dai nuovi operatori e dai maggiori introiti derivanti da possibili modifiche del regime fiscale.

Il comma 180 definisce la procedura di trasmissione alle Camere dello schema di decreto legislativo, corredato di relazione tecnica, ai fini dell’espressione dei pareri da parte delle competenti Commissioni parlamentari, da rendere nel termine di trenta giorni dalla data di trasmissione. Si prevede in particolare che le Commissioni possano richiedere al Presidente della rispettiva Camera di prorogare di trenta giorni il termine per l’espressione del parere, qualora ciò si renda necessario per la complessità della materia.

Decorso il termine previsto per l’espressione dei pareri, o quello eventualmente prorogato, il decreto legislativo può essere comunque adottato.

È previsto inoltre l’obbligo del Governo, che non intenda conformarsi ai pareri parlamentari, di trasmette nuovamente il testo alle Camere con le sue osservazioni e con eventuali modificazioni, corredate dei necessari elementi integrativi di informazione e motivazione, perché su di esso sia espresso il parere delle competenti Commissioni parlamentari entro trenta giorni dalla data della nuova trasmissione. Decorso tale termine, il decreto può comunque essere adottato in via definitiva.

Il comma 181 prevede la possibilità di emanare disposizioni correttive e integrative del decreto legislativo entro dodici mesi dalla sua entrata in vigore.

Il comma 182 prevede che dall’attuazione delle disposizioni non debbano derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica; e che ai relativi adempimenti si provvede con le risorse umane, strumentali e finanziarie previste a legislazione vigente. Viene comunque inserita la clausola di salvaguardia finanziaria, in conformità all’articolo 17, comma 2, della legge n. 196/2009, in base alla quale qualora il decreto legislativo da emanare determini nuovi o maggiori oneri che non trovino compensazione al proprio interno, il decreto stesso sarà emanato solo successivamente o contestualmente alla data di entrata in vigore dei provvedimenti legislativi che stanzino le occorrenti risorse finanziari.

Servizio di trasporto di viaggiatori mediante autobus a noleggio

Il comma 183 dell’articolo 1 della legge in commento ha inserito il comma 3-bis all’interno dell’articolo 84. La materia del noleggio di autobus con conducente è previsto dall’articolo 85 del codice della strada e disciplinato dal decreto legislativo 218 del 2003. Il nuovo comma 3-bis consentirà all’impresa esercente attività di trasporto  di  viaggiatori effettuato mediante noleggio di autobus  con  conducente, iscritta al  Registro  elettronico  nazionale  e  titolare  di autorizzazione, di utilizzare i  veicoli  in  proprietà  di  altra impresa esercente la  medesima  attività  ed  iscritta  al  Registro elettronico  nazionale,  acquisendone  la   disponibilità   mediante contratto di locazione.

Testimoni per gli incidenti con soli danni alle cose

Con una modifica all’articolo 135 del codice delle assicurazioni private viene imposta l’identificazione di eventuali testimoni  sul luogo del sinistro da far risultare sulla denuncia o sul primo atto formale di richiesta danni; diversamente, se non indicato alcun testimone, l’impresa dovrà richiedere all’assicurato, mediante raccomandata A/R  entro 60 giorni dalla denuncia del sinistro, se erano presenti testimoni e gli effetti della omessa  indicazione entro i successivi 60 giorni dalla ricezione della richiesta; la risposta dell’assicurato deve pervenire con raccomandata A/R. Allo stesso modo, l’impresa assicuratrice può individuare e comunicare ulteriori testimoni entro il termine di 60 giorni. La prova testimoniale dedotta oltre tali termini è inammissibile, salvo i testimoni siano stati identificati sul posto dagli organi di polizia stradale. La prova testimoniale può essere ammessa dal giudice al di fuori della procedura descritta solo nei casi in cui risulti comprovata l’oggettiva impossibilità della loro tempestiva identificazione. Il Giudice che si è occupato della controversia civile è tenuto a  trasmettere un’informativa alla procura della Repubblica in relazione alla ricorrenza dei medesimi nominativi di testimoni presenti in più di tre sinistri negli ultimi cinque anni registrati nella banca dati dei sinistri, salvo ovviamente si tratti di agenti e ufficiale di polizia che sono chiamati a testimoniare.

Scatola nera (art. 145-bis del codice delle assicurazioni private)

La legge sulla Concorrenza ha ulteriormente incentivato l’uso delle così dette scatole nere (si veda l’articolo 132-ter del codice delle assicurazioni private).  Le risultanze di tali dispositivi, ai sensi del nuova articolo 145-bis del codice delle assicurazioni privati, formano piena prova nei procedimenti civili, salvo che la parte contro la quale sono state prodotte dimostri il mancato funzionamento o la manomissione del predetto dispositivo. [1]

Nuovi massimali di garanzia per gli autobus

Per i veicoli delle categorie M2 e M3 ai l’importo minimo di copertura è di euro 15.000.000 per sinistro per i danni alle persone, indipendentemente dal numero delle vittime, e di euro 1.000.000 per sinistro per i danni alle cose, indipendentemente dal numero dei danneggiati.  I nuovi massimali si applicano a decorrere dal 29 agosto 2017 e sono raddoppiati a decorrere dal 1° gennaio 2018.

Notificazione atti giudiziari

In sostanza finisce il monopolio di Poste Italiane Spa per la notificazione degli atti giudiziari, nonché dei verbali del codice della strada (e anche dei verbali per altre violazioni amministrative, disciplinate dalla legge 689/81).

Il termine è fissato al 10 settembre 2017, ma in realtà la data sarà spostata in avanti per la necessità dell’adozione (entro il 26 novembre 2017) di un provvedimento dell’AGCOM per determinare i requisiti e gli obblighi, nonché i requisiti di affidabilità, professionalità e onorabilità, per il rilascio delle licenze individuali relative alla notificazioni e comunicazioni di atti giudiziari e alle notificazioni delle violazioni del codice della strada.

In sostanza avremo nuovi interlocutori e maggiore concorrenza per l’affidamento della notificazione ai sensi della legge 890/82. È probabile che si tratterà, nella maggior parte dei casi, di quelle società che da tempo forniscono servizi di gestione e stampa dei verbali, nonché di notificazione tramite i messi nominati dal comune; questo permetterà, ed è un auspicio, di poter gestire la filiera della notificazione mediante un soggetto unico anche nel caso di applicazione dell’articolo 140 del codice di procedura civile, con ovvi vantaggi.

Distributori di carburante pericolosi e anagrafe dei distributori

I distributori di carburanti saranno considerati incompatibili, in relazione agli aspetti di sicurezza della circolazione stradale, nei seguenti casi:

Centri abitati

1. impianti privi di sede propria per i quali il rifornimento, tanto all’utenza quanto all’impianto stesso, avviene sulla carreggiata
2. impianti situati all’interno di aree pedonali

Fuori dei centri abitati

1. impianti ricadenti in corrispondenza di biforcazioni di strade di uso pubblico (incroci ad Y) e ubicati sulla cuspide degli stessi, con accessi su più strade pubbliche;
2. impianti ricadenti all’interno di curve aventi raggio minore o uguale a metri cento, salvo si tratti di unico impianto in comuni montani;
3. impianti privi di sede propria per i quali il rifornimento, tanto all’utenza quanto all’impianto stesso, avviene sulla carreggiata

Contestualmente all’iscrizione all’anagrafe[2] i titolari degli impianti devono presentare una dichiarazione attestante che l’impianto ricade o non ricade in una delle fattispecie di incompatibilità (definite dalla normativa regionale e dalle nuove incompatibilità di cui ai punti precedenti); in caso di incompatibilità il titolare può impegnarsi all’adeguamento, da completare entro un anno. Se invece non si impegna all’adeguamento, deve cessare l’attività di vendita entro 9 mesi e procedere allo smantellamento e viene dichiarata la decadenza del titolo autorizzativo o concessorio da parte dell’amministrazione che lo ha rilasciato, mentre l’Agenzia delle dogane e dei monopoli dichiara la contestuale decadenza della licenza di esercizio.

[1] Dal dossier dell’ufficio studi – Le risultanze delle scatole nere devono essere rese fruibili alle parti. Deve inoltre essere garantita l’interoperabilità e la portabilità delle scatole nere nel caso di passaggio ad una diversa compagnia assicurativa. È prevista l’emanazione di regolamenti volti a garantire lo standard tecnologico per la gestione in sicurezza dei dati registrati dalle scatole nere e per assicurare la loro interoperabilità. In caso di violazione da parte delle compagnie delle norme sulla interoperabilità è stabilita una sanzione amministrativa di 3.000 euro per ogni giorno di ritardo. Le imprese assicurative devono trattare i dati raccolti con le scatole nere nel rispetto della normativa sulla privacy e non li possono utilizzare per finalità diverse. In caso di manomissione della scatola nera, l’assicurato perde la riduzione del premio ed è sottoposto alle eventuali sanzioni penali.

[2] In caso di omessa iscrizione all’anagrafe il Ministero  dello sviluppo  economico  irroga  al  titolare  la   sanzione   pecuniaria amministrativa del pagamento di una somma da euro 2.500 a euro  7.000 per ciascun mese di ritardo dal  termine  previsto  per  l’iscrizione all’anagrafe e per ciascuna mancata  dichiarazione,  ai  sensi  della legge 24 novembre 1981, n. 689, e diffida il  titolare  a  provvedere entro il termine perentorio  di  trenta  giorni,  pena  la  decadenza dell’autorizzazione  o  concessione.