Sulla questione della applicabilità dei termini e dei principi contenuti nella legge 241/90 sul procedimento amministrativo al sistema sanzionatorio di applicazione ed esecuzione del codice della strada molto si è detto in passato osservandosi in giurisprudenza e dottrina teorie spesso antitetiche tra loro.
In generale, e semplificando, si è sempre ritenuto che al di là del rispetto di alcuni principi generali che ormai sono immanenti e fanno parte genetica di ogni procedimento sanzionatorio (obbligo di motivazione, indicazione dell’autorità cui ricorrere, indicazione del responsabile del procedimento ecc.) i termini di conclusione del procedimento espressi dalla legge sulla trasparenza amministrativa non si prestano ad essere estesi ai procedimenti sanzionatori di applicazione ed esecuzione delle sanzioni amministrative peucniarie.
La questione è stata, almeno per il momento, chiusa in questo senso da Cass. civ., s.u., 27 aprile 2006, n. 9591.
6. Le deroghe proposte dal Titolo VI del codice della strada
Altri principi sono poi contenuti nella prima parte del titolo VI con disciplina derogatoria rispetto a quella contenuta nella legge n. 689/1981; fra questi il legislatore disciplina:
i limiti edittali delle sanzioni amministrative pecuniarie ed il sistema di aggiornamento biennale delle sanzioni (articolo 195);
il delicato rapporto tra responsabilità solidale e responsabilità a titolo di concorso negli illeciti amministrativi (articoli 196 e 197 codice della strada, articoli 5 e 6 legge 689/1981);
le tecniche di determinazione della somma per cui è ammesso pagamento in misura ridotta (articolo 203 codice della strada e 16 legge 689/81);
la rateazione della sanzione (articolo 202-bis codice della strada e articolo 26 legge 689/81);
la diversa struttura del procedimento e la nascita del titolo esecutivo.
Di queste deroghe nel prosieguo si procederà ad una analisi dettagliata.
6.1 Il concorso di persone e la solidarietà
Gli articoli 196 del codice della strada e 6 della legge 689/1981 disciplinano il vincolo di solidarietà nell’adempimento di una obbligazione, prevedendo l’obbligo di determinati soggetti di rispondere della violazione in virtù di un particolare rapporto giuridico con l’autore della violazione o con la cosa oggetto della violazione. Di fatto, con la moltiplicazione dei debitori, si rende più agevole la soddisfazione del credito. In tal modo il creditore può rivolgersi, a sua discrezione, al debitore solidale che preferisce per esigere la soddisfazione dell’intera prestazione, senza che quest’ultimo possa proporre l’esistenza di fatti che ripartiscano tra i condebitori solidali l’obbligazione in modo diverso. La sanzione amministrativa può essere coattivamente riscossa agendo sul patrimonio di uno qualunque dei soggetti obbligati anche diverso dalla persona che ha commesso materialmente la violazione. I contenuti dei due articoli si offrono in modo quasi speculare e si completano a vicenda atteso che l’articolo 6 della legge 689/1981, riferendosi essenzialmente al proprietario (usufruttuario, ecc.) di “cose” soccorre la previsione dell’articolo 196 codice della strada, destinato a disciplinare violazioni che presuppongono l’utilizzo di un veicolo. Nel testo dei due articoli compaiono con elencazione tassativa le categorie di soggetti che potranno assumere la qualificazione di obbligati in solido. Accanto alle tradizionali figure del proprietario e dell’usufruttuario (o del titolare di un diritto personale di godimento) compaiono quelle dell’acquirente con patto di riservato dominio (colui che acquista un bene a rate), dell’utilizzatore a titolo di locazione finanziaria (la figura del c.d. leasing), dell’intestatario del contrassegno di identificazione per ciclomotore (figura ormai superata, con decorrenza finale dal 14 febbraio 2014, dalla definitiva attuazione del d.p.r. 6.3.2006, n. 253), e del proprietario del rimorchio, nel caso di complessi di veicoli. Si tenga poi presente che con una modifica inserita dalla legge 120/2010 direttamente nell’articolo 115, comma 1-quinquies, l’elenco dei soggetti obbligati in solido si è arricchito della figura dell’accompagnatore nei casi di guida accompagnata, che diventa responsabile del pagamento delle sanzioni amministrative pecuniarie in solido con il genitore o con chi esercita l’autorità parentale o con il tutore del conducente minorenne autorizzato ad esercitarsi, prima del compimento del diciottesimo anno di età, alla guida di veicoli. L’elencazione dei soggetti obbligati in solido è tassativa(1) e non si presta comunque ad essere estesa a piacimento dell’agente accertatore operante che di conseguenza non è autorizzato a individuare figure aggiuntive di soggetti obbligati in solido. In questo senso suscita forti perplessità la possibilità di inserire nel novero dei soggetti obbligati in solido l’intestatario temporaneo del veicolo di cui all’articolo 94 comma 4-bis codice della strada (fatta eccezione per l’ipotesi della locazione ex articolo 84), atteso il suo mancato inserimento nell’elenco dell’articolo 196.
In ogni caso, laddove a fronte di una data violazione si ipotizzi l’astratta presenza di più persone, occorre verificare in prima battuta se talune di queste rientrano in una delle varie tipologie di obbligati in solido indicate negli articoli 196 del codice della strada o 6 della legge 689/1981. Se così è l’indagine è terminata e si può procedere alla redazione di tanti verbali quanti sono gli obbligati, con la conseguenza però che il pagamento effettuato da uno avrà effetto estintivo della violazione anche nei confronti di tutti gli altri coobbigati. Laddove invece ciò non avvenga, non residuano che due soluzioni: o il soggetto interessato è del tutto estraneo alla violazione – ma allora siamo fuori dell’ipotesi considerata – oppure costui risponde a titolo di concorso ed in tal caso sarà tenuto a corrispondere per intero la sanzione connessa alla violazione commessa, facendosi così applicazione dell’articolo 197 secondo cui “quando più persone concorrono in una violazione, per la quale è stabilita una sanzione amministrativa pecuniaria, ciascuno soggiace alla sanzione per la violazione prevista”. In tal caso si procederà ancora alla redazione di tanti verbali quanti sono gli obbligati, ma ciascuno dovrà corrispondere in proprio ed autonomamente la sanzione indicata. In altre parole, mentre nel caso della obbligazione solidale ci sono più soggetti tenuti al pagamento di una sola sanzione, nel concorso di persone ci sono tante sanzioni quanti sono i soggetti che concorrono nella violazione. Resta ovvio che anche in capo ai vari soggetti – non obbligati in solido – concorrenti nella violazione deve essere possibile ricostruire tutti gli elementi oggettivi e soggettivi che integrano la violazione, svolgendo l’articolo 197 del codice della strada e l’articolo 5 della legge 689/1981 la sola funzione di tipizzare – così come fa l’articolo 110 nel codice penale – la fattispecie astratta di concorso nelle violazioni amministrative che però necessita, per ogni singola violazione, della integrazione di tutti gli elementi oggettivi e soggettivi che la compongono. La combinata lettura degli articoli 196 e 197 codice della strada, sostanzialmente corrispondenti agli articoli 5 e 6 della legge 689/1981, consente di articolare un complesso ragionamento ermeneutico di cui in questa sede, per le numerose implicazioni applicative che comporta, non pare inopportuno riassumere brevemente e nuovamente le conclusioni:
a) gli articoli 196 e 197 regolano il fenomeno della responsabilità di più soggetti a fronte di una violazione amministrativa;
b) la regola resta quella del concorso di persone per cui, “quando più persone concorrono in una violazione, per la quale è stabilita una sanzione amministrativa, ciascuno soggiace alla sanzione per la violazione prevista, salvo che la legge disponga diversamente”;
c) l’eccezione, rappresentata nella configurazione normativa dall’espressione “salvo che la legge disponga diversamente”, è costituita dalla responsabilità solidale ex articolo 196, per cui, in caso di astratta pluralità di soggetti obbligati, come regola ciascuno risponderà per intero ed autonomamente della sanzione collegata alla violazione commessa, salvo che la sua particolare qualificazione giuridica non lo ricolleghi ad una delle figure di obbligato in solido indicate negli articoli 196 del codice della strada e 6 della legge 689/1981: in tal caso la sua responsabilità sarà pertanto solidale.
Fra le figure di soggetti obbligati in solido figura, ai sensi dell’articolo 84 codice della strada, anche il locatario, nelle ipotesi di locazione senza conducente del veicolo.
Il principio di solidarietà estende la propria operatività anche in ambito di procedimento esecutivo. L’articolo 382 del Regolamento di esecuzione del codice della strada dispone che nei casi di solidarietà per il pagamento di somme di denaro a titolo di sanzioni amministrative pecuniarie, ai fini della formazione del ruolo (ma oggi tale disposizione vale sicuramente anche ove la fase esecutiva sia attivata con procedura per ingiunzione fiscale), l’amministrazione determina, ai sensi degli articoli 1292 e seguenti del codice civile, quale tra i condebitori solidali è sottoposto ad esecuzione forzata. La disposizione non appare chiarissima. Non si capisce, cioè, se la norma imponga agli organi procedenti il divieto di agire in via esecutiva contemporaneamente nei confronti di più condebitori solidali o se tale divieto debba ritenersi operante in presenza di qualsiasi pluralità di soggetti obbligati e, più precisamente, anche nell’ipotesi di contemporanea presenza di trasgressore principale e obbligato in solido. Per come è formulata, la norma va intesa limitata al solo caso, peraltro non frequentissimo, di più condebitori solidali a fronte di un’unica violazione e non anche in presenza di più obbligati, ma con qualificazione diversa (cioè trasgressore e obbligato solidale). In ogni caso la norma impone all’organo procedente di precodificare una disposizione generale di rango regolamentare che individui criteri oggettivi e credibili per la scelta del condebitore solidale da sottoporre ad esecuzione coattiva.
Come detto l’elencazione dei soggetti obbligati in solido è da ritenersi tassativa e non si presta ad essere estesa a piacimento dell’agente accertatore operante che di conseguenza non è autorizzato a creare figure aggiuntive di soggetti obbligati in solido.
In tutti i casi di solidarietà l’obbligato ha la possibilità di sottrarsi all’obbligo del pagamento dimostrando che “la circolazione del veicolo è avvenuta contro la sua volontà” o di “non aver potuto impedire il fatto”. Tale dimostrazione deve essere data in sede di ricorso al prefetto o al giudice di pace e non può peraltro essere opposta all’agente verbalizzante che non ha il potere, al di là di fatti eccezionali legati, per esempio, al furto del veicolo, di tenere in considerazione circostanze diverse da quelle oggettive e fattuali.
In ordine all’istituto in discussione merita ricordare ancora che:
a) salvo ipotesi di scuola, in concreto, le fattispecie di concorso nella commissione di violazioni amministrative sono tutte circoscritte a condotte omissive e producono casistica decisamente marginale;
b) per violazioni che prescindono dall’uso del veicolo (si pensi a violazioni relative al titolo II) la fonte dell’obbligazione solidale va rinvenuta nell’articolo 6 della legge 24.11.1981, n. 689, perfettamente applicabile al Codice della strada per effetto del rinvio recettizio operato, per le violazioni amministrative pecuniarie, dall’articolo 194 del Codice della strada, ove, infatti, vengono sostanzialmente ripetute tutte le figure previste dall’articolo 196 del Codice della strada, legate però all’utilizzo della “cosa” e non del “veicolo” oggetto della violazione;
c) il vincolo nascente dall’obbligazione solidale non si estende totalmente anche alle sanzioni accessorie. In effetti mentre la responsabilità solidale nasce in origine (anche(2)) per rinforzare la posizione del creditore di somme di denaro, il suo inserimento all’interno dell’impianto sanzionatorio del Codice della strada, che prevede il massiccio ricorso a sanzioni accessorie (e a istituti simili, come la patente a punti), pone il problema della estensibilità dell’obbligazione solidale anche alle sanzioni accessorie.
Sul punto non può non notarsi che il riferimento normativo tratta esclusivamente di sanzioni amministrative pecuniarie e che l’estensione tout court dei suoi contenuti anche alle sanzioni accessorie potrebbe apparire un po’ forzato, ma combinando contrapposte esigenze e cercando di far sopravvivere opzioni ermeneutiche con esigenze pratiche in estrema sintesi può dirsi ancora che:
– per le sanzioni accessorie relative ad obblighi di compiere una determinata attività o di sospendere o cessare una determinata attività (articolo 210, comma 2, lettera a), del Codice della strada – obbligo di ripristino dello stato dei luoghi, di rimozione delle opere abusive e di sospendere una determinata attività) – sussiste la responsabilità solidale del proprietario o usufruttuario della cosa oggetto della violazione;
– per le sanzioni accessorie concernenti il veicolo (articolo 210, comma 2, lettera b) del Codice della strada – fermo, rimozione, blocco e confisca) sussiste, senza limitazione alcuna, la responsabilità solidale del proprietario (o altro) del veicolo, ferma rimanendo la prova della circolazione del veicolo contro la propria volontà, ovviamente sempre ammessa;
– per le sanzioni accessorie concernenti i documenti di circolazione (articolo 210, comma 3, prima parte, lettera c), del Codice della strada – ritiro e sospensione della carta di circolazione) – sussiste, senza limitazione alcuna, la responsabilità solidale del proprietario (o altro) del veicolo oggetto dell’accertamento sanzionatorio;
– per le sanzioni accessorie concernenti i documenti di guida (articolo 210, comma 3, seconda parte, lettera c), del Codice della strada – ritiro, sospensione e revoca della patente di guida, istituto parasanzionatorio della patente a punti) – la giurisprudenza e la dottrina sono concordi per escludere qualsiasi forma di responsabilità solidale del proprietario che, quindi, non subisce gli effetti negativi di tali sanzioni accessorie che, ove non applicate nell’immediatezza al conducente-autore della violazione, non si estendono, per la loro natura personale, al proprietario (o altro) del veicolo.
Vediamo di sintetizzare i problemi che il delicato rapporto tra obbligazione solidale e obbligazione a titolo di concorso propone a livello pratico-operativo.
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